“十四五”時期我國農業(yè)農村現(xiàn)代化的政策完善策略
（一）在頂層設計上轉向城鄉(xiāng)融合發(fā)展以往的規(guī)劃在頂層設計的表述上是“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”“以城帶鄉(xiāng)”，實際上是“城市主導、農村從屬”的城鄉(xiāng)發(fā)展思路。
城鄉(xiāng)融合發(fā)展，就是要促進城鄉(xiāng)社會現(xiàn)代化經(jīng)濟體系、民主政治、文化活力、社會治理、生態(tài)文明互聯(lián)互通。城鎮(zhèn)化紅利在于規(guī)模經(jīng)濟效應、范圍經(jīng)濟效應和集聚經(jīng)濟效應，而城鄉(xiāng)融合發(fā)展則在于讓規(guī)模、范圍、集聚三大經(jīng)濟效應輻射到鄉(xiāng)村。要加快建立城鄉(xiāng)融合的體制機制和政策體系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎設施和公共服務一體化建設、一體化管護、一體化運營，促進城鄉(xiāng)之間的要素流動。城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎是讓城鎮(zhèn)居民和農村居民的權利實現(xiàn)互聯(lián)互通。要保障農民的“十大權利”，即保障農民在鄉(xiāng)村的土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權、集體資產(chǎn)收益分配權，以及城鄉(xiāng)融合過程中的人身財產(chǎn)安全、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、體面居住、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老社保、公平教育、政治參與方面的權利。
（二）政策支持更多地向農村發(fā)展傾斜以往的政策目標主要指向為農業(yè)產(chǎn)業(yè)支持。
一個很典型的證據(jù)是，農業(yè)補貼的測算依據(jù)一度是按照家庭承包經(jīng)營耕地的面積，而且基本實現(xiàn)了不減存量、保持增量。按照單位耕地面積所獲得的補貼計算，中國農業(yè)補貼已經(jīng)超過美國。
新時代則需要堅持農業(yè)產(chǎn)業(yè)支持和農村發(fā)展協(xié)調并行。未來的政策支持要更多地向農村人居環(huán)境改善、農村社會事業(yè)等傾斜。而農村發(fā)展只依靠財政投入，是不可持續(xù)的，必須增強農村地區(qū)的自我發(fā)展能力。這就需要發(fā)展壯大農村集體經(jīng)濟，讓農村集體經(jīng)濟集中力量辦大事。但是，現(xiàn)階段我國農村集體經(jīng)濟實力仍然不強。根據(jù)第三次全國農業(yè)普查10%村莊樣本數(shù)據(jù)（約5.5萬個村），2016年平均每個村集體全年收入僅為105.19萬元，每年還要支出64.32萬元的人員工資、辦公物品支出等村集體辦公經(jīng)費。如果以中位數(shù)計，村集體收入僅8萬元，支出2.5萬元。根據(jù)農村社會事業(yè)促進部門測算，一個村建設一個公共廁所，投入資金至少需要10萬元。在這種集體經(jīng)濟發(fā)展水平下，很難指望農村集體經(jīng)濟集中力量修建基礎設施、做好民生服務等“大事”。未來，要在保障農民利益的前提下，落實土地政策改革成效，千方百計盤活農村資源資產(chǎn)，放大產(chǎn)權制度改革經(jīng)濟效應，健全完善審批、財稅、金融等政策，促進農村集體資源資產(chǎn)保值增值并創(chuàng)造實實在在的紅利，釋放農村集體經(jīng)濟活力。
（三）實現(xiàn)財政支農資金集約化和市場化使用以往的規(guī)劃主要依靠補貼、投資和工程項目等大幅增加財政投入。
2003—2015年，國家財政支持農林水事務年均遞增速度曾經(jīng)達到21.2%。但是，隨著國內經(jīng)濟轉向中高速增長，經(jīng)濟下行壓力加大，財政收入2014—2018年連續(xù)五年增速在10%以下?！笆奈濉逼陂g，減稅降費政策效應會大概率地進一步釋放，民生領域仍然需要財政資金補短板，其他多元化財政投入需求巨大。
在這種背景下，財政對農業(yè)農村投入的增速大幅增長的空間有限。未來的財政支農資金會更加整合集約使用，更多地發(fā)揮杠桿作用，激發(fā)社會資本和市場主體投入積極性。近年來，農林水事務財政支持資金探索使用了“大專項+任務清單”的方式，采取因素法測算分配，就某一薄弱環(huán)節(jié)的建設內容按地區(qū)切塊，加強對建設任務的績效評估。例如，國家現(xiàn)代農業(yè)產(chǎn)業(yè)園就參考了“大專項+任務清單”：以園區(qū)為單位投入，設立建設清單，直接驗收建設清單項目。與此同時，未來政府分配資源所依賴的項目制補貼方式會進一步改革。
未來的農業(yè)農村支持手段會更多地依靠信貸、保險等市場化的方式，以大數(shù)據(jù)追蹤的方式，實現(xiàn)市場化的精準支持，激發(fā)市場主體投入。
（四）農業(yè)產(chǎn)業(yè)支持要堅持保供給、調結構、轉方式并行以往規(guī)劃的目標主要是支持農產(chǎn)品尤其是糧食產(chǎn)量增加。
例如，農業(yè)部門一度把糧食年度產(chǎn)量作為績效考核的主要指標。這就造成無論是農業(yè)補貼，還是農業(yè)投資，其政策作用機制主要是鼓勵生產(chǎn)經(jīng)營主體增加資源要素投入。從財政支農結構來看，農業(yè)生產(chǎn)資料與技術補貼仍然占到農業(yè)公共財政支出的20%以上。而農業(yè)結構調整補貼一度在1%以下，農業(yè)資源保護與利用補貼是“十二五”之后才逐步增加的。新時代的農業(yè)產(chǎn)業(yè)支持政策，一方面要繼續(xù)保障農產(chǎn)品供給，讓城鄉(xiāng)居民在物質上和經(jīng)濟上獲得足夠、安全和富有營養(yǎng)的食品。另一方面，則需要堅持保供給、調結構、轉方式并行，尤其是需要促進農業(yè)結構、生產(chǎn)方式與資源環(huán)境承載力相匹配。特別需要指出的是，應當支持農業(yè)資源休養(yǎng)生息，耕地有序休耕、輪作，坡度較高的耕地有序退出耕種或進入后備耕地。
（五）統(tǒng)籌國際國內資源、市場、制度以往的農業(yè)支持政策主要立足國內，對國際規(guī)則參與得較少。
當前世界面臨著“百年未有之大變局”，國際格局和政治力量對比加速演變，全球經(jīng)濟發(fā)展進入再平衡時期，傳統(tǒng)國際貿易投資規(guī)則加速重構，我國面臨大國戰(zhàn)略性競爭的嚴峻考驗。農產(chǎn)品消費總量剛性增長，消費結構由過去的谷物消費為主快速升級到高級植物纖維、動物蛋白和脂肪兼重。此外，工業(yè)加工需求導致原料消耗增長。盡管農業(yè)技術進步增產(chǎn)效應已經(jīng)一定程度上實現(xiàn)對消費增長的追趕，但是受到國內耕地資源和淡水資源的約束，仍然需要從國外進口農產(chǎn)品。根據(jù)虛擬土地貿易模型計算，2017年中國農作物播種面積25億畝，而進口農產(chǎn)品折算耕地超過12億畝。另外根據(jù)虛擬水貿易模型計算，2015年中國進口糧食相當于凈進口了2005億噸淡水資源。既然相當規(guī)模的農產(chǎn)品進口不可避免，那么就需要適應這一趨勢?！笆奈濉睍r期則需要統(tǒng)籌國內資源、市場、制度，根據(jù)土地和淡水資源來合理布局農產(chǎn)品進口來源，以市場需求的力量驅動國內外資源為我所用。在國際農業(yè)合作的過程中，更多地參與推動國際貿易規(guī)則和多邊體制改革。
（六）更加依靠信息化技術促進政策落地以往的規(guī)劃主要是靠自上而下的執(zhí)行。
從公共經(jīng)濟學的角度來看，“自上而下”需要有相應的行政體制的保障，而這很可能導致政策執(zhí)行的監(jiān)督成本過高。實際情況也是如此。以往的規(guī)劃和各種政策，主要依靠地方政府分層對接。涉及農業(yè)農村的規(guī)劃和政策落地，經(jīng)常需要村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部核實、經(jīng)過縣（市、區(qū)）、再到省（區(qū)、市）層層上報。新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革迅速發(fā)展，信息技術深刻改變了農業(yè)農村發(fā)展的基礎，也改進了政策執(zhí)行和落實的方式。農業(yè)農村現(xiàn)代化雖然仍要激活從中央到地方的各類參與主體的積極性，但是在手段上可以更加依靠大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)、云計算、人工智能、區(qū)塊鏈等技術手段。例如，區(qū)塊鏈技術在農產(chǎn)品電商的質量安全控制方面具有非常好的前景，每個環(huán)節(jié)的農產(chǎn)品投入都會在線形成“記賬本”，從而自動實現(xiàn)農產(chǎn)品質量安全可追溯。但是，以信息化手段促進政策落實，需要考慮技術使用的成本收益。
目前，給一臺深松整地機加裝能夠準確測量上報深松作業(yè)質量的傳感器，成本需要1200元，而深松整理作業(yè)補貼每畝40元。為了監(jiān)督政策落實，一個傳感器相當于作業(yè)300畝的補貼。當然，隨著技術的進步，成本收益的平衡點會向低成本移動。在此之前，需要正確把握監(jiān)督政策落實過程中技術監(jiān)督執(zhí)行與人力監(jiān)督執(zhí)行的對比關系。
總體而言，“十四五”農業(yè)農村現(xiàn)代化面臨的形勢更加復雜。 而且，糧食等重要農產(chǎn)品需求剛性增長的趨勢不會改變，人多地少的基本國情農情不會改變，農業(yè)小部門化的規(guī)律不會改變，推動農業(yè)高質量發(fā)展的迫切要求不會改變，新舊動能轉換接續(xù)的態(tài)勢不會改變，資源環(huán)境約束趨緊的生態(tài)基礎不會改變，國際國內“黑天鵝”“灰犀牛”交織的局面不會改變，農村經(jīng)濟社會加速轉型的趨勢不會改變。 新老因素疊加，將使“十四五”農業(yè)農村現(xiàn)代化規(guī)劃的編制難于以往。未 來，需要堅持底線思維，科學編制規(guī)劃，提升規(guī)劃的可行性。